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Oct 07 2011

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CIMADE | La crise de l’asile et de l’austérité

LA CIMADE – 06 octobre 2011

La crise de l’asile et de l’austérité

Alors que le nombre de personnes à la rue, n’a jamais été aussi grand, en particulier des demandeurs d’asile, l’augmentation de 27% des crédits consacrés à l’asile apparaît comme un effet d’annonce. En réalité, le ministère de l’Intérieur procède à une « réduction des délais et des coûts » qui va avoir des conséquences sur l’accueil des demandeurs d’asile.

Une crise de l’asile ?

Pour la troisième année consécutive, la demande d’asile en France est en hausse en 2010. Avec 52 762 demandes dont près de 37 000 premières demandes (+11% par rapport à 2009), près de 5000 réexamens, (moins 16% par rapport à 2009) et plus de 11 000 mineurs accompagnants, le nombre de demandes d’asile enregistré à l’OFPRA a connu une hausse de 10% par rapport à 2009 et de 60% par rapport à 2007. La Cour nationale du droit d’asile a, quant à elle, enregistré 27 500 recours (+10%).

La tendance s’accentue pour les huit premiers mois de 2011 avec 37 000 demandes (+13% par rapport à 2010). Les nationalités les plus représentées sont le Bangladesh, la Russie, l’Arménie, la République Démocratique du Congo et le Sri Lanka.

10 premières nationalités de demandes d’asile

8 mois 2011 source OFPRA

 

nationalités demandes adultes dont 1ères demandes       dont réexamen            mineurs            total général
Bangladesh 2 816 2 437 379 60 2876
Russie 1 683 1370 313 1118 2801
Arménie 2 106 1699 407 617 2723
Rép. Dém. Congo 1 976 1784 192 589 2565
Kosovo 1 675 1448 227 863 2538
Sri Lanka 2 118 1659 459 374 2492
Haïti 1 412 1309 116 116 1528
Chine 1 353 1281 72 114 1467
Guinée 1 216 1099 117 250 1466
Turquie 1 216 922 143 143 1405
Côte d’Ivoire 1 177 1115 62 145 1322
Pour autant, si on regarde rétrospectivement, on est loin du record enregistré en 1989 (61 000 demandes) ou encore des chiffres atteints au début des années 2000 (plus de 65 000 demandes d’asile en 2004). Alors pourquoi la crise ?
Régionalisation de la procédure d’asile : des préfectures de plus en plus inaccessibles
Pour diminuer le nombre des demandes d’asile, la tentation est grande de dissuader les étrangers d’en déposer une. Pour ce faire, en amont de l’OFPRA et de la CNDA, les préfets jouent un rôle cardinal. En effet, les demandeurs d’asile doivent obligatoirement se rendre auprès des préfectures pour faire enregistrer leur demande d’asile. La loi prévoit que le préfet délivre en général une autorisation provisoire de séjour valable jusqu’au terme de la procédure et qui permet à l’intéressé d’accéder à l’OFPRA et de bénéficier d’un accueil décent (entrée dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile –CADA- ou bénéfice de l’allocation temporaire d’attente –ATA).
Tous les préfets ne sont pas compétents pour cette tâche. Expérimentée d’abord dans deux régions (Bretagne et Haute-Normandie) puis pérennisée et étendue à 17 autres, la « régionalisation » de l’admission au séjour consiste à confier à un ou à deux préfets la compétence d’autoriser ou non les demandeurs d’asile à séjourner dans une région donnée. 
La réforme s’est faite à effectifs constants et les services préfectoraux n’ont pas été augmentés pour faire face à une demande d’asile plus importante, provoquant une nouvelle crise de l’accès aux procédures d’asile, telle que l’avait connue la France à l’orée des années 2000. 
Cela se traduit notamment par un allongement du délai avant d’être autorisé à séjourner en France. Alors que le délai maximal est de 15 jours, des demandeurs d’asile peuvent actuellement attendre jusqu’à 5 mois dans certaines préfectures. Sont mis en place des dispositifs sophistiqués : à Paris, le préfet de police a mis en place un système avec deux ou trois rendez-vous. Le demandeur se présente une première fois à la préfecture après que son nom a été transmis par voie électronique par une association de domiciliation. Il lui est alors remis une deuxième convocation dans un délai de sept semaines sans qu’il soit informé des pièces à fournir. C’est à ce deuxième rendez-vous que ses empreintes sont relevées et qu’on lui remet un formulaire d’admission au séjour et une nouvelle convocation à 15 jours. En tout 10 semaines s’écoulent entre la domiciliation du demandeur et le moment où le préfet statue. Dans d’autres préfectures, le préfet exige des associations assurant la domiciliation de limiter les nouvelles inscriptions ou comme en Bretagne, éparpille les demandeurs sur l’ensemble de la région, en leur imposant une domiciliation sans prévoir des mesures d’accueil. 
Autre méthode de dissuasion, l’utilisation des procédures d’asile dérogatoires telles que la procédure dite « Dublin » et les procédures prioritaires. La liste des pays d’origine sûrs a été élargie à l’Albanie et au Kosovo et une circulaire du 1er avril 2011 a demandé aux préfets de mettre en œuvre le plus largement possible ces procédures. 
Un dispositif d’accueil  ankylosé
Pour assurer l’hébergement des demandeurs d’asile, la loi prévoit un centre spécifique : les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA). Pour y être accueillies, les personnes  doivent être admises au séjour au titre de l’asile et avoir une demande d’asile en d’examen auprès de l’OFPRA ou de la CNDA. Sont donc exclues les personnes en procédure Dublin et prioritaire. Les CADA ont pour mission l’accueil, l’hébergement, l’accompagnement socio-administratif des personnes accueillies et la gestion de la sortie des centres après une décision dite définitive sur la demande d’asile. 
Le dispositif CADA compte près de 21 500 places en 2011, réparties sur le territoire métropolitain (en revanche il n’y en a pas dans les DOM alors que la demande d’asile dans ces départements représente près de 9% du total). 
L’État avait pour objectif t d’héberger 90% des demandeurs d’asile admis au séjour dans ces centres. On est très loin du compte puisque selon l’OFII, à peine un tiers y a accédé en 2010 et à peine un quart si on compte tous les demandeurs d’asile. Début 2011, près de 30 000 personnes sont sur liste d’attente en CADA. La gestion « électronique » et nationale des places CADA par l’OFII au travers du logiciel Dn@ ne fonctionne pas car chaque région ou département se garde les rares places vacantes disponibles. Conséquence : les dispositifs d’hébergement d’urgence sont très utilisés (100 M€ dépensés en 2010, soit 18 000 personnes) d’autant plus que les demandeurs font de plus en plus valoir leurs droits devant les juridictions administratives par le biais de référés .
Réduire les coûts des CADA en réduisant le personnel
En novembre 2010, une mission d’inspection de l’IGAS et du CGEFI (citée en annexe d’un rapport sénatorial « L’hébergement des demandeurs d’asile et son financement de Pierre BERNARD-REYMOND et Philippe DALLIER,) a particulièrement étudié les différents éléments du coût d’un CADA, Elle concluait à des gisements d’économies potentiels en considérant que le taux d’encadrement  pouvait être dépassé.
Au cœur de l’été, un décret du 20 juillet 2011 modifiant la convention des CADA avec l’État a été publié La principale modification porte sur le taux d’encadrement». À la place d’un ETP pour dix résidents, le texte prévoit un pour dix à quinze résidents. De même, la part des personnels socio-éducatifs passe de 60% à 50%. La circulaire du 19 août 2011  qui ressuscite celle du 24 juillet 2008, déclarée inexistante par le Conseil d’État reprend cette disposition. 
Les conséquences sur le fonctionnement des CADA sont aisément envisageables. Avec le taux antérieur de 1 ETP pour 10 personnes, il y avait  près de 2150 ETP dans l’ensemble des CADA. Avec le nouveau taux d’encadrement entre 500 à 700 ETP devraient donc être supprimés.
Le projet de loi de finances prévoit une nouvelle diminution des crédits CADA de près de 5 millions d’euros (-2,5%) après une baisse de 4 millions en 2011 par la diminution du prix  de journée à 24,44 €/j, (contre 26,20 en 2009)  soit 194M€ pour 21 689 places.
Pour ce qui concerne l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile, une circulaire du 24 mai 2011 limite la prise en charge des demandeurs d’asile au seul hébergement et à la durée de la procédure (qui est raccourcie pour les procédures Dublin et prioritaires à la notification d’une décision de réadmission ou de la décision négative de l’OFPRA). Le projet de loi de finances initiale prévoit donc 91 M€ pour ces crédits.
Enfin le 2012 prévoit une hausse apparente des crédits (90 m€, +35M€) destinés au versement de l’allocation temporaire d’attente ( ATA, 10,83€/jour) aux demandeurs d’asile non hébergés en CADA. En réalité, ce montant est insuffisant car  on peut estimer à 20 000 le nombre des bénéficiaires en 2011 (soit 105M€). Au surplus, en avril 2011, le conseil d’État a étendu dans une décision La Cimade et Gisti, le bénéfice de cette allocation à l’ensemble des demandeurs d’asile placés en procédure prioritaire. Les crédits budgétés sont donc sous-évalués. 
Pour conclure, les crédits consacrés à l’accueil des demandeurs d’asile sont annoncés en augmentation de 27%. En réalité, ils sont  en diminution de près de 5%.
Les plates-formes d’accueil 
Les plates-formes d’accueil ont été progressivement mises en place à compter de l’année 2000 pour pallier les défaillances du dispositif d’accueil et les délais d’attente de plusieurs mois pour entrer en CADA. Il fallait qu’une structure assure le premier accueil, la domiciliation des demandeurs d’asile, la rédaction du formulaire de l’OFPRA, l’orientation sociale et l’ouverture des droits. Certaines plates-formes assurent également un premier hébergement d’urgence, en hôtel.
En 2007, on comptait 49 plates-formes d’accueil et 23 points d’accueil sur l’ensemble du territoire français. La politique du ministère de l’Immigration a été de réduire leur nombre. Parallèlement, l’OFII a été chargé d’assurer le premier accueil des demandeurs dans plusieurs régions, seul ou avec des plates-formes d’accueil dont les missions ont été réduites puis à compter de 2010 en assurait le financement et le pilotage. Cette gestion est « en régie directe » (52 ETP pour environ 4M€ en 2011)  ou « déléguée» à des associations (24 en 2011 pour un de 6,2M€). L’ensemble est financé par cofinancement du Fonds européen pour les réfugiés (FER).
Le référentiel OFII, le feuilleton de l’été
Pour établir le cahier des charges des plateformes d’accueil des demandeurs d’asile qu’il finance,  l’OFII a mandaté un cabinet de consultants Ernst and Young pour faire un audit afin d’égaliser leurs coûts, prémices au  possible lancement d’appel d’offres ou appel à projets  qui devait être lancé début septembre
Un référentiel a été proposé par le cabinet qui a été diffusé par une note du ministère en date du 7 juillet 2011.
Les principaux points de ce référentiel sont : 
  • les plateformes sont d’abord définies comme des instruments de gestion pour les préfets ensuite comme un soutien aux demandeurs d’asile
  • la prise en charge est limitée au seul temps de la procédure : pour les procédures normales, un mois après la notification de la décision d’accord ou de rejet, pour les procédures prioritaires jusqu’à la notification de la décision OFPRA et pour les procédures Dublin jusqu’à la notification de la décision de réadmission.
  • le référentiel prévoit la mission de domicilier les demandeurs d’asile, directement ou par convention avec d’autres associations. Les plateformes devront notifier les courriers administratifs au demandeur d’asile.
  • les plateformes devront aider les demandeurs d’asile à formuler leur demande d’admission au séjour, en les informant sur la procédure et en organisant la prise de rendez-vous auprès des préfets.
  • les plateformes aideraient les demandeurs à remplir la première partie du formulaire OFPRA mais est en en discussion la question de savoir si la rédaction du récit de vie ou sa traduction par l’interprète sera exclue. En revanche, il est clair que les plateformes ne feront pas les recours à la CNDA ne faisant qu’une information sur l’aide juridictionnelle.
  • les plateformes assureraient l’enregistrement des demandes de CADA en signalant aux préfets les personnes qui refusent ou ne sont pas venus. En revanche, c’est seulement en cas de besoin, qu’elles orienteraient les demandeurs auprès du SIAO ou du dispositif de pilotage de l’hébergement des demandeurs d’asile. En ce qui concerne l’aide matérielle d’urgence, elle est limitée à une orientation vers les associations caritatives,  aux personnes qui ne perçoivent pas l’ATA (alors que le Conseil d’État a répété plusieurs fois que son montant ne suffit pas à couvrir les besoins des demandeurs) et dans la limite de 5 à 10% du .
De même, pour ce qui est de l’ouverture des droits (ATA, couverture maladie, scolarisation des enfants, accès au compte bancaire), le référentiel ne prévoit qu’une information (le plus souvent collective ou par dépliant) et une orientation vers d’autres.
Le cahier des charges est conçu pour une situation où les personnes rentrent immédiatement en CADA alors que les délais d’attente sont a minima de quatre mois. 
À l’heure où sont écrites ces lignes, le cabinet du ministre de l’intérieur n’a pas rendu son arbitrage sur ce référentiel. En outre, un décret désignant les préfets comme directeurs territoriaux de l’OFII est annoncé et les changements au sein du conseil d’administration de l’OFII en retardent la mise en œuvre.  Si le lancement de l’appel d’offres ou à projets  a été reporté en  2012, la diffusion de ce référentiel va sans doute permettre de restreindre les activités des plates-formes à la domiciliation, l’information et l’orientation des demandeurs, sans accompagnement.
Ces mesures ont pour conséquence de laisser de plus en plus de demandeurs d’asile sans un accès effectif à des conditions d’accueil décentes et à une procédure équitable. Face à la défaillance des dispositifs financés par l’État, les associations sont directement confrontée à leur détresse et se mobilisent. Que cela soit à Paris, Nantes, Nîmes, Rennes ou Dijon, La Cimade est aux côtés des demandeurs pour les soutenir, les aider à saisir la justice. 
La Cimade a également contesté les différentes mesures réglementaires (décrets et circulaires) mentionnés pour organiser la réduction. Ces recours ont pour but de remettre en cause la logique restrictive dans laquelle s’inscrit la politique d’asile. Elle rappelle la proposition qu’elle formule d’une procédure unique d’asile, garantissant le droit au séjour, à un recours effectif et à des conditions d’accueil décentes, pour que le système d’asile en France soit conforme aux engagements internationaux de la France
 

Gérard Sadik
Coordinateur commission nationale asile de La Cimade

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